无论从依宪治国的提出,还是依宪治国的官方解释,依宪治国都是从依法治国发展而来,是依法治国的进一步深化,这只要简单回顾一下依宪治国提出的历史就可以知晓。
在民主国体中,虽然可能出现立宪政体,但也可能出现专制政体—如果某个机关(即使是议会)居于至高无上、无人制约的地位。但是,在关于政体的专论中,梁启超又认为,政体主要包括两类:君主国与共和国。
《各国宪法异同论》区分了三种国家:君主之国、民主之国、君民共主之国。但是,毛泽东的国体及政体思想,同样受到了梁启超及《异哉》的影响。另一方面,很多国家在形式上没有君主,譬如迪亚斯时代的墨西哥,都是共和国,但这些国家的政治并没有走上正轨。这篇旨在比较中国、欧洲国体异同的文章指出:中国周代国体,与欧洲希腊国体,其相同之点最多,即封建时代与贵族政治是也,换言之,中国与欧洲之国体,自春秋以前,大略相同。主权权力的组织被引为这种分类的标准。
[20]关于国体概念在清末民初的萌生与流变,参见范贤政:《国体、政体概念在近代中国的演变与分化》,《学术研究》2014年第3期,第40-45页。[10]阿克曼说:一个关键概念是宪法时刻(constitutional moment)—它要持续十多年,而非数日或数月。受这一传统的深刻影响,我们的许多争议甚至是纠纷,都是通过内部消化、相互妥协予以解决的,而不是凡事都拿到桌面上争吵一番、拿到法庭上对抗一番或者找一个独立的机构审查一番。
那么,地方各级人大及其常委会会不会出现所谓违宪问题呢?应当说也基本不会。而在国家实际的政治生活中,同一层级各个国家机构、党的领导人以及政协方面领导人的排名顺序一般是:党的领导人、人大常委会的领导人、人民政府的首长、人民政协的领导人、人民法院的领导人、人民检察院的领导人。中外历史的经验都表明,一项显得比较粗疏的制度也会因为人的由衷实践而变得日趋丰满和完善。第二,小的或者少的违法问题得不到解决,实际就会助长大的或者更多的违法行为的发生,严重的违宪行为的发生就更是不可避免。
7.要靠由衷的循序渐进的实践而不是靠一夜之间建立起一套完美无缺的制度来解决违宪问题。违宪问题之所以被媒体当作新闻来报道甚至炒作,本身就说明它很罕见,如果违宪行为果真很多,多得象普通的民事、刑事案件一样,就不会有媒体去报道它了,就说明违宪行为真正是相当严重了。
第三,对各类违法现象的处理会为我们进一步处理违宪问题积累经验。在人民代表大会制度下,全国人大及其常委会的宪法解释权包括法律解释权,(注:宪法虽然规定全国人大常委会解释宪法,但这并不意味着解释宪法的权力专属于全国人大常委会,全国人大是有权解释宪法的当然机构,因为全国人大常委会是全国人大的常设机构,它的权力包括解释宪法的权力本身就来源于全国人大。实际上我们不是没有违宪的现象,有违宪的现象也并非没有得到解决,只是我们更多地注重通过国家机构之间的政治协商、内部协商、沟通和妥协来解决,而没有将解决的情况作为新闻公诸于世罢了。同理,全国人大对法律也有当然的解释权。
另一方面,人民法院只能适用法律而不能适用宪法审理案件。我们的宪法在实施过程中虽然遇到了这样那样的问题,但是,还没有象某些人伤泣的那样,成为仙法或者闲法,甚至象母亲遭到凌辱一样。笔者担心现在对建立违宪审查制度的热烈吁求又要陷入这样的误区。因为宪法第89条第1项就规定,国务院有权根据宪法,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。
为什么这么说呢?因为:第一,官员和国家机构的所有违法问题,本质上都是违宪的,解决违法问题本身就是对违宪问题的消肿。但学术恐怕不太一样,学术是对真理的冷静追求,而真理的发现恐怕不应当借助于媒体,甚至将媒体作为发现真理的手段。
人民法院的职责就是以审判活动专司法制统一于法律的工作。而从目前的情况看来,我国法官的业务素质还需要有一个逐步提高的过程,由他们来理解和驾双复杂的宪法问题会力不从心,因为违宪问题不仅是法律问题,常常是复杂的政治问题。
这是人民代表大会制度的一个重要假设,因为如果认为全国人大也会违宪的话,就说明我们的制度出了问题,也会使制度设计陷入不可知论的境地。宪法和地方组织法关于国家机构先后顺序的规定,实际反映了各个国家机构在国家政治生活中的地位。但如果这个假设成立的话,如果违宪审查问题的热烈讨论者确实是持这个估计的话,那么笔者又要不幸地认为,这个估计恐怕是很站不住脚的,因为当前我国法制建设中最主要的问题或者说是主要矛盾不是违宪问题,而是违法问题。但是,在我们的各级政权机构及其工作人员中,政治道德问题还远未得到应有的重视。当然,这个估计只是笔者的假设,也应当是符合逻辑的假设。在中央一级,宪法对有关国家机构的先后规定是:全国人民代表大会、国家主席、国务院、中央军事委员会。
全国人大是最高国家权力机关,在人民代表大会制度的体制下,全国人大是不存在违宪问题的。我们日常耳闻目睹的有关官员腐败、地方保护主义和部门利益盛行的消极现象,绝大多数都是法律所明令禁止的,为什么一些官员和机构却敢于顶风违法呢?关键就是这些官员和部门丧失了基本的政治道德和政治良知,丧失政治道德者岂止是敢于违法呢,违宪只是一步之遥了。
)如果人民法院具有宪法解释权,就意味着它可以依照自己的意志理解宪法,并进一步意味着它可以与最高国家权力机关平起平坐、分庭抗礼了。这句名言在三权分立的国家是适用的。
当然,我们不能排除全国人大常委会出现违宪行为的可能性,但是,为了防止和应对这种情况的发生,宪法在规定全国人大常委会在修改全国人大制定的法律不得同该法律的基本原则相抵触的同时,还规定,全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定。从已经被渲染得沸沸扬扬的几个违宪审查案件来看,笔者体会到的好象不是要求公正和效率地处理问题,倒象是有为了违宪审查而违宪审查、为了宪法诉讼而宪法诉讼的主旨。
倒是有一个值得注意的现象,即有的人不断地想去挖掘违宪案件,甚至不惜挖错了案件,将一些纯粹的违法案件乃至算不上案件的案件当作违宪案例通过媒体借题发挥开去,甚至想以案件为导火线来推动其设想的违宪审查制度的建立甚或达到其他目的。5.从政党的领导人员来看,他们的违宪行为其实首先是违反党法党规的行为。而与此相应,如果已有的制度和规定都没有发挥应有的作用,即使再另设一项制度,另建一个机构,那么这个制度、这个机构也一定是虚置的。各家都有各家的说法:有的认为宪法是治国安邦的总章程,是阶级力量集中对比的体现,是国家的根本大法。
对于政党领导人而言,可能他们的违法犯罪现象有一部分在法律中不能找到直接的处罚依据。这种情况表明,在宪法的遵守和实施过程中,党自始至终都起着最核心、最关键的作用,所有的国家机构及其负责人能否很好地遵守和执行宪法,都取决于党能否带头很好地遵守和执行宪法。
宪法作为根本大法,是全体人民当家作主的基础和保障,是国家法制统一的基础和保障,监督和确保宪法的统一实施,是一项事关全体人民当家作主、事关法制统一和国家统一的十分重大的权力,因此,它必须由全国人大及其常委会行使,这是最高国家权力机关能够始终统一行使国家权力、领导国家和社会发展方向的极其重要的保障。2.从行政机关这方面来看,存在的问题主要也是违法问题而不是违宪问题。
3.借助于政治协商、内部消化途径,解决违宪问题。实践中,司法机关的一些司法解释或者某些自主进行的司法改革行为超越了宪法规定的权限,但是,这些超越宪法、违背宪法的行为实际上首先也是对相关法律的违反,即既是对宪法的违反也是对法律的违反,因此,与其说它们是违宪行为倒不如说是违法行为。
违宪和违法的关系至少包括以下重要内容:一是违宪的标准和违法的标准有什么不同。这里的法律二字不仅是指人民法院依照法律规定的权限和程序去行使审判权,同时还意味着人民法院对各类案件进行实体审理时的最终依据是法律而不是其他。在刚刚闭幕的宪法年会上,违宪审查问题理所当然地又成为各路精英们讨论重点中的重点。这就清楚地表明,全国人大的权力不是无限的,它的任何一项职权的行使都必须遵循宪法的规定。
(注:许安标、刘松山:《中华人民共和国宪法通释》,中国法制出版社2002年版,第196、197页。我们的多党合作和政治协商制度在一定程度上就是一个解决重大矛盾包括违宪问题的缓冲地带。
全国人大及其常委会居于国家政权体制的核心地位,行使国家立法权,通过制定法律来规范、领导国家和社会生活的各个方面。这个规定意味着国务院有权直接依据宪法赋予的职权作出自己的行政行为,既然有依据宪法作出行政行为的职权,就有在作出行政行为时不依据宪法或者违反宪法的可能。
而且,如果不很好地采取应对措施,违宪问题还可能会逐步严重甚至恶化,进而损害宪法的权威,阻碍依宪治国的步子。因为人民法院只是解决社会纠纷的一个重要机构或者一个方面,而不是解决各种社会纠纷的万能机构和最终裁判者。